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“世界总管”要换了:联合国秘书长是怎样选出来的

2016-11-15 11:07:22来源:《时代邮刊》2016年第9期作者:黄童超
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2016年年底,现任联合国秘书长潘基文的任期结束。2017年1月1日,新任联合国秘书长上任,一届任期为5年。2015年12月,联大主席和安理会主席联合致函所有会员国,呼吁尽早推荐候选人,正式启动新任秘书长遴选过程。

2016年7月21日,联合国安理会对角逐下任秘书长职务的12名候选人进行首次意向性投票,意味着经过“公开面试”“电视辩论”等联大推动的环节后,遴选秘书长已正式“转场”安理会,进入最为关键的阶段。

当天投票环节历时约两小时,过程顺利,12名候选人将被各自的提名国家告知结果。

意向性投票的做法与10年前类似。据悉,本轮投票中常任理事国和非常任理事国使用同样的选票,每个候选人名字后有“鼓励”“不鼓励”和“无意见”三个选项。选票经统计后将被销毁。虽然安理会表示此次意向性投票结果不公布,但投票结果仍被一些外交人士透露。据悉,联合国前难民事务高级专员古特雷斯当天获得12张“鼓励”票和3张“无意见”票,位居第一;斯洛文尼亚前总统图尔克、联合国教科文组织总干事博科娃等也获得较多“鼓励”票。

那么,被人们称为“世界总管”的联合国秘书长,究竟是怎样产生的呢?


法律规定相对简单


其实,《联合国宪章》(以下简称《宪章》)和相关决议关于联合国秘书长产生办法的规定是相对简单的。

《宪章》第97条规定:“秘书长应由大会经安全理事会之推荐委派之。”这就是说,秘书长的产生在程序上分两步:首先是安理会的推荐,然后大会任命。秘书长职位的候选人必须得到安理会和大会两者的支持才能当选。

除上述《宪章》原则性的规定外,还有联合国大会1946年1月24日通过的第11(1)号决议,其规定更具体一些。该决议对实践具有指导意义,主要内容有:(1)大会应以秘密会议方式讨论秘书长提名与任命问题,安理会应尽可能向大会推荐一名候选人,以避免在会上就提名问题进行辩论;(2)无论安理会或大会投票均应采用秘密投票;(3)确定首任秘书长任期为5年,期满时可连任5年。关于以后各届秘书长的任期,由大会和安理会根据未来秘书长之经历决定;(4)根据《宪章》第18条和第27条的规定,秘书长应由安理会7个理事国之可决票(自1965年安理会理事国增加到15个后,可决票数也相应改为9票),包括全体常任理事国之同意票提名,经大会以到会及投票的会员国多数表决任命之,除非大会自行决定需要三分之二多数。

然而,在实际操作中,关于遴选秘书长的许多具体细节是上述文件无法规定的,只是在实践中根据上述文件和各方之间的谅解,形成了一套不成文的习惯做法。例如,安理会在推举秘书长时不但以秘密方式进行,而且由主席当场开票,确定人选后,紧接着就通过向大会推荐人选及其任期的决议,大会一般根据安理会的推荐通过有关决议。但是,如有两个以上候选人,安理会一般应先进行所谓“摸底投票”,获9票以上且无常任理事国的反对,得票多者才获正式候选人资格。


“摸底投票”有妙用


在有两个以上候选人的情况下,为考虑安理会工作的顺利进行和候选人的处境,安理会不会贸然举行正式投票。安理会成员首先要了解各个候选人可能获得的支持率和有无常任理事国的反对票,只有把两者综合起来才能判定候选人当选的可能性。有时这种非正式的投票需要不止一次地举行。1981年秘书长换届任命时有两位参选人,一位是已担任了两任秘书长的奥地利人瓦尔德海姆,他想谋求再次连任;另一位是时任坦桑尼亚外长的萨利姆。美国支持前者,中国支持后者,中美分别对对方支持的人选各自投了16次否决票,这种就是“摸底投票”。这种投票虽然不是正式投票,没有法律效力,但这种投票对安理会了解各方意图以进行决策是关键性的,并对正式投票具有决定性影响。

1996年11月安理会审议秘书长遴选问题时,当时仅有一位候选人,即当时在任的秘书长加利谋求连任,但美国反对,并提出先搞“摸底投票”,再表决安理会决议草案。结果在11月19日的无记名投票中,14票赞成,1票反对。由于这一反对票来自一个常任理事国(红色选票),决议草案被否决。

在加利被否决后,非洲统一组织(现改称非洲联盟)改变立场,只坚持由非洲人连任秘书长,而不再坚持推举加利作为唯一候选人。这样一来,就好像打开了闸门,一下子从非洲涌现出12个候选人来,可谓“人才济济”。但由于候选人需要政府提名等程序,最后保留在候选人名单上的只有4个人。加利看到自己已不是唯一的候选人,若继续参选,不可能保持此前的高票。所以,他通知安理会主席称:他决定暂不做候选人,希望安理会暂不投他的票。这就是当时在联合国盛传一时的加利“中止竞选”,其实这是加利宣布退选的明智做法。美方对此立即表示欢迎。


常任理事国是关键


上述事实说明,尽管加利在安理会15个成员中获得了14票的高票,但由于美国(常任理事国)独家反对而迫使加利退选。可见常任理事国在遴选秘书长的问题上有着举足轻重的作用。这在加利退选后的非洲4位候选人的角逐过程中表现得尤为明显。

从1996年11月19日否决加利后,经过20天的筹备,终于为下一轮非洲4位候选人的角逐做好了准备。从12月10日至12日的3天时间里,一共举行了7轮投票,结果都没有人能够出线。但从7轮投票结果看,候选人之一安南的得票一直是领先的。值得注意的是在第6轮投票中安南获得13票,反对票中只有常任和非常任理事国各1票。这就很清楚,2张反对票分别来自法国和埃及。埃及为其本国的加利落马而耿耿于怀,这是可以理解的。而法国则在安南身上发泄对美国的不满,因为美国事先未同法国商量就宣布不再支持加利。此外,法国与美国唱反调也是要显示其独立性,提高自身国际地位,扩大其对国际事务的影响。当然,法国最终还是要考虑法美总的合作关系,不能也不愿同美国一直硬顶下去,最后还是选择了妥协。12月13日中午12点,人们苦等了半天之后,突然振奋起来,大家辗转相告:法国大使收到政府指示,法国将转而支持安南。这时形势急转直下,“摸底投票”也就不再需要了。


中国遵循三项原则


中国是联合国安理会常任理事国中唯一的发展中国家,一贯维护联合国的尊严和权威,按照《宪章》和有关规定办事。在联合国遴选秘书长问题上,中国大体遵循以下三项原则:

第一,中国坚定地维护地区轮任原则。不管轮到哪个州哪个地区出任联合国秘书长,中国都会坚定地予以支持。

第二,中国希望秘书长应当领导联合国在解决和平与发展两大问题方面有更多的作为,应当维护占联合国会员国绝大多数的发展中国家的利益。因而,中国对秘书长人选的考察和要求是严格的。

第三,中国希望联合国秘书长的任何候选人不应损害中国的国家利益。此外,候选人不应来自一个与中国没有正式外交关系的国家,这一条也至关重要。


那些曾经当过“世界总管”的人


自联合国成立以来到2016年,一共有过8任秘书长,其中拉丁美洲有1人、非洲2人、亚洲2人、欧洲3人。

现任秘书长潘基文是韩国的前外交部长官,任期从2007年开始,将在2016年12月31日卸任。

上一任秘书长为科菲·安南。安南来自加纳,也是一位经验丰富的外交家,任期从1997年至2006年。他曾经访华5次。

再之前从近至远,分别有埃及的布特罗斯·布特罗斯·加利,秘鲁的哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔,奥地利的库尔特·瓦尔德海姆,瑞典的达格·哈马舍尔德,以及挪威的特里格夫·赖伊。初创阶段,英国人格拉德温·杰布曾经担任代理秘书长。


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