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扩张,扩张:中国城市20年“长大”两倍的背后

2014-03-12 15:46:58来源:2014年第3期作者:葛江涛 吴浩 岳家琛
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中国正在进行历史上规模最大、速度最快的城市面积扩张。城市的迅猛“长大”,正成为中国城市化进程的一个突出特征。

来自卫星遥感图像的数据相当惊人:整个国家的城市建成区面积在过去20年中增加了两倍以上,一些城市的建成区更是扩张了20倍以上。这些数字再次印证了中国正在进行人类有史以来规模最大、速度最快的城市化进程。

在这种扩张背后,中国城市化进程中的诸多问题仍未达成充分共识。中国的城市到底大不大、应该有多大?城市“长大”与城市化率如何相关?扩城本身是不是“好”的城市化?这一系列疑问,都需要科学、客观的解答。

 

中国城市谁“长”得最快

 

根据相关统计,中国现有城市数量共663个。在这663个大大小小的城市中,最近20年谁“长”得最快呢?

第一是河南永城,位于豫鲁苏皖四省交界处的一座县级市。市政府网站上说,它最值得自豪的就是“汉文化的发祥地”——因为境内分布有汉、梁王墓群,汉高祖斩蛇碑等汉梁古文化人文景观29处。

根据一项国家自然科学基金项目、国家高科技研究发展计划的研究结果,这座小城,是最近20年来中国扩张最为迅猛的城市,建成区由1990年的0.23平方公里变为18.21平方公里,面积增长20倍以上。排名第二的浙江慈溪,建成区面积由2.92平方公里变为213.17平方公里。

1990年到2000年,中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里,增长78.3%;到2010年,这个数字达到4.05万平方公里,又增长85.5%。从倍数来讲,2010年是1990年的三倍多。

一连串数字,再次印证了中国人正在进行一次前所未有的尝试。“中国的城市化进程是有目共睹的,而且城市化的速度和规模是人类有史以来最快、最大的。”清华大学地球系统科学研究中心教授、中国科学院遥感应用研究所研究员宫鹏对记者说。

他自上世纪80年代起就从事城市遥感工作。换句话说,就是用卫星遥感数据对中国的城市进行制图与监测。遥感图像忠实而精确地反映出过去20年中国城市变化的情况,以及城市变革给中国带来的深刻改变。

“像深圳,从一个渔村发展到1990年的62平方公里,2010年达到692平方公里,增加了10.5倍。”宫鹏说,成都的城市建成区面积从1990年的113平方公里增加到2010498平方公里。而新中国成立之初工业化程度最高的东北地区,虽然在1990年前城市化程度较高,但近20年来发展相对缓慢,其中扩张最慢的3个城市分别是吉林的图们、内蒙古东北部的牙克石和黑龙江的鸡西。图们市的建成区面积从5.12平方公里仅增长到6.43平方公里,平均每年增长0.06平方公里。

迅猛的城市扩张背后,是20年间有1.7万平方公里耕地被城市化。而另一方面,从2000年开始,全国城市建成区的使用效率开始下降。它表现为,单位面积内GDP数字的增势有所减缓。

卫星遥感的监测结果不只是一些数据,它也描述了中国积30年城市化发展至今的困境与挑战。“对于我国这样一个大国,国土面积总是能够支撑城市建设所需的土地。但是,是否能够节约高质量的农地、避免高质量农地被城市化,关系到国家的粮食安全和社会稳定。”宫鹏总结说,参考日本、新加坡、欧洲等地的城市化经验,中国应该有更加节约高效的土地发展策略和方式。

 

城市“长大”并非“城市化”

 

谈及中国城市化,第一个争论就是:到底什么是城市化?2012年初夏,中国社科院发布《2012年社会蓝皮书》说“我国人口城市化率已达50%”,这包含了没有城市户口的常住人口,它公布说城市户籍人口为33%

对此,复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭告诉记者:“国际上的城市化指标是城市人口占总人口的比重。国内外对城市人口的定义存在着巨大差异。国外按照人口密度,一个地区人口达到一定密度称为城市,区域内的人全是城市人口。但中国城市人口定义分为城市户籍人口和城市常住人口。”

众所周知,常住人口与本地城市人口,享受到的服务存在差异。陆铭举例,公租房、廉租房在大多数城市并不覆盖非户籍人口。

北京大学城环学院旅游研究与规划中心主任吴必虎把这一情况视为“半城市化”。他说:“这个群体在城市上班,户口还在农村,但在人口统计时算城镇化人口。而地方政府为了节约社会保险、医疗保险、农民工子女就学等开支,不太愿意把他们纳入城市户口。所以人口的职业城市化快于人口社会地位的城市化,表现为半城市化的现象。”

在中国,比人口城市化更快的是土地城市化。据陆铭研究,城市扩张现象在西部最为严重,中部其次。他对280多个城市建成区的扩张速度与非农业人口增长速度之比进行了分析:全国来看,这个速度比是两倍。东部城市差别不大,西部则是三倍。他认为,中国土地城市化扩张过快主要在于内地。

吴必虎说:“城市面积扩张过快源于地方政府急切渴求土地,一些城市征用土地报给国务院审批时,可能已经提前用完了未来20年的土地。地方政府、开发商及建筑商等利益链上的人为获得更多收益,热衷于推动土地城市化。”“城市化绝对不是土地的城市化。但只要国家政策允许,地方政府就会尽量把农业用地转化成非农业用地,以促进财政创收和经济的增长。”陆铭说。

 

“城市化大跃进”现象

 

中国科学院院士陆大道曾认为:“城市化大跃进”已超出城市化正常轨道,出现了盲目追求大规模以及严重浪费土地等令人不安的一些趋向。近年来,尽管国务院三令五申控制开发区和城市土地占用,但城市“大”规划和建成区蔓延式大扩张的现象还在继续。

吴必虎认为,这带来的最大危害是社会不公。“大量土地是来自附近农村,在征用过程中,地方政府以低价从农民手里获得土地,转手以几倍甚至上百倍的价格卖出,即所谓的土地财政。”

已经被城市化的土地又是如何被利用的呢?吴必虎介绍:“不少城市在建第二座城市,以工业开发区、高科技开发区、工业园区等形式出现,这些开发区60%以上是不成功的,出现大量圈地抛荒现象。新区房子卖不掉,工厂垮台。”

研究成果显示,与发达国家、同等发展水平的国家相比,中国虽然劳动力丰富,但经济发展创造就业的能力是相对偏低的。目前的用地政策在鼓励偏资本的产业,影响经济吸纳就业的能力。

在急速的城市土地扩张中,最令陆铭担忧的是,哪里地便宜企业去往哪里,不少企业搬离东部,造成一种产业转移的假象。企业的生产和运输成本上升,尤其对于外贸企业而言,远离港口成本倍增,不利于中国产品与东南亚国家竞争。

相比西部出现的土地抛荒,东部地区土地可谓寸土寸金,不少城市瞄上了海滩山头,于是出现了大量填海削山,造出工业、农业用地的情况。

“这种代价高昂的拓地方法,严重破坏生态环境,一些岛屿已经消失。土地资源按照计划经济的方式配置,未来十年内必须要改变。纠错成本也是一种资源浪费。”陆铭说。

 

“城市化”仍是未来发展动力

 

“正常的城市化是历史发展的必然趋势,但过快的城市化弊大于利,我们应当认真考虑城市化速度了。”吴必虎说,为谋求高速发展,近年在一些党政部门甚至兴起一股“5+2、白加黑”的作风。

“强调短期内必须把路修好、设施建好。跟老百姓商量来商量去,土地开发不成,因此催生强拆现象。很多城市没有规划好就仓促上马,有的边规划边建设,更有城市建设后补规划。”吴必虎说,“为什么城市下水道没人投资,为什么一些地方农民子弟学校被拆掉?土地开发出GDP,而服务业、农业、基础设施、民政福利投资等对GDP快速增长很难起到立竿见影的效果,所以地方政府不太愿投这个钱。”

吴必虎认为,一些地方政府单纯理解经济建设就是GDP增长。

不过陆铭认为,中国城市化的速度还是太慢了。目前城市化的进程应与工业化的进程相配套,中国二、三产业占GDP总量90%,官方公布的50%的城镇人口在从事占GDP10%的第一产业,一个直接后果是城乡收入差距拉大。

从上世纪80年代开始,中国就有不少学者开始倡导中小城镇建设,认为发展中小城镇可以避免大城市存在的问题。一直以来,鼓励小城镇发展也是中国一项重要政策。包括目前的户籍制度改革重点也是中小城市,大城市限制仍旧比较严格。

“这种提法未必是正确的。我们没有充分认识到大城市发展的好处,大城市有更大的创造就业,增加收入,提升劳动生产率的作用。大城市人口密度高,有节约能源、占地的好处。大城市出现拥挤、污染、犯罪率高的问题,放在全世界看,并不一定与城市规模正相关。这些问题,可以通过技术和管理加以改进,而不能通过限制城市的发展来逃避这些现象。”陆铭说。

陆铭认为,长期以来,我国的户籍制度制约着人口城市化的进程。经济发展,产业的成长没有充分吸纳农民进城。不少农村人在城市打工,回老家盖房,在城市干不动了还是告老回乡,从这个角度看,中国的城市化进程实际上是慢的。

按照官方标准,中国的城市化率已经超过50%。国外历史表明,城市化率达到50%会进入加速过程,60%70%进入减速阶段。

“随着政策对人口自由流动限制的放宽,城市化的速度还会加快。”陆铭说。他与大多数学者一样,认为中国的城市化是支持未来中国发展的主要动力。


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